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渤海污染问题报道——75部法规治不住渤海污染
文章来源:中国普法网2009年5月20日    点击数:1890    更新时间:2009/6/6 22:54:51    

     渤海污染问题报道——75部法规治不住渤海污染 

编者按

  近日,我国前所未有地发布了首个只针对渤海的区域性海洋环境公报。

  公报显示,目前,我国渤海污染海域面积占其总面积的比例最高,是我国环境与生态问题最突出的海区;且环渤海经济区已成为我国经济发展的热点,大规模的区域开发不仅对渤海海洋环境带来较大压力,也使二者的矛盾日趋凸显。而现行的环境保护与管理机制与法规,缺乏对渤海区域环境问题的针对性,实效性不强,在渤海治理中具有明显的不适应性。如何拯救日益恶化的渤海环境?我们应该为渤海治理开出怎样的药方,已成为当前十分紧迫的问题。为此,本报推出报道,从渤海现状、渤海治理中遇到的问题,以及专家提出对渤海实行区域立法的可行性、必要性进行探讨,以期找出渤海治理的良方。

  法制网记者 蔡岩红

  1.08万平方公里、1.09万平方公里、1.19万平方公里、1.76万平方公里、1.38万平方公里,这是记者日前从国家海洋局历年发布的海洋公报中得到的2004年至2008年渤海污染面积。从数字中不难看出,渤海污染日趋严重。


   


 
   

  而据记者了解,目前与渤海海洋环境相关的国家和地方级的各类涉及海洋环境保护的法律法规至少有75部。但日益突出的渤海生态环境问题表明,相关法律法规和制度的预期效果在渤海未能得以有效实现,现行海洋环境立法体系在渤海海域具有明显的不适应性。

  制定法律时缺少针对性

  问及原因,国家海洋局海洋战略研究所环境资源研究室刘岩主任说,在实体方面,适用于渤海海域法律法规基本上都是一般法、行业法,为垂直条块管理立法体系;在效力上,需要相应的配套行政法规、部门规章和地方立法予以细化实施;在内容结构上,均注重普遍的、共性的、一般的海洋环境问题,无法针对具体的渤海环境问题进行特殊制度安排。

  现行法律法规多以公民、企业或其他组织作为调整对象,而规范和约束政府具体的决策和管理行为的法律规定非常有限。

  此外,现行法律法规以单项法律单个环境要素为调整对象,缺乏区域海洋环境管理机制;相对侧重于工业污染防治,在河流入海污染防治、面源污染、生活污染、养殖污染等方面规定较为薄弱,甚至存在空白;在海洋生态和生物多样性保护等方面的规定也大多不具可操作性。

  有些制度的设定落后于时代的发展和形势的需要,在很大程度上还是强调以行政手段为主,未能引入综合管理机制。现行法律法规目标定位较低,不能满足渤海这种封闭型海湾治理的特殊需要。以单项事务立法较多,缺乏综合性立法,无法从源头上控制污染和破坏海洋生态环境的行为发生。

  在程序方面,我国立法是法律相对原则,在具体问题上法律的规范作用要通过行政法规、部门规章、地方性法规来实现。现行海洋环境保护配套法规严重滞后,一个环节滞后就可能影响具体法律的整体实施效果。例如,海洋环境保护法修订实施已经将近十年,除了2006年出台了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境条例》之外,其余各条例都仍然是旧海洋环保法的配套立法,均未及时修订,有关海洋生态保护等根据新海环法新增设的内容需要制定的配套条例也尚未出台。这些细化的配套条例迟迟无法出台,必然影响到新修订的海环法的真正有效地贯彻落实。

  多元行业立法难免冲突

  “面对渤海环境这个共同的问题,由国家和地方不同的立法主体的多元行业立法,主管部门众多、执法分散,存在着各种各样的不可避免的矛盾与冲突,难以形成立法合力,在一定程度上抵消了法律应有的实施效果;

  配套法规的修订和制定严重滞后,无法及时适应和调整迅速发展的渤海沿岸的大规模开发利用活动,以及与渤海特殊的地理不利自然条件之间的关系和矛盾。”刘岩又从实证方面进一步做了阐述。

  渤海沿岸有13个城市依赖于渤海生存。受行政条块分割管理体制的制约,渤海资源的开发、利用与管理缺乏统一性、权威性的管理机构。渔、盐、农、航运、石油、旅游、工业等多行业在渤海进行各自的经济开发活动;海洋、环保、农业、交通等政府管理部门以及三省一市地方政府又各自具有相关的管理职能。其结果是难以对区域进行海陆一体化的综合开发与治理,难以对区域开发中存在的各种利益进行统一的协调与有效管理。

  因此,针对以行业立法为主、以单个要素为调整对象的现行海洋环境立法体系的严重不适应性,亟需在国家层面上出台专门针对的渤海区域环境问题的特别法,以区域环境立法为上位法统筹陆海环境综合整治,整合地方法规资源,提高立法效力,满足缓解和解决渤海环境问题的迫切需求。

  环境与经济矛盾难调治理难

  从近年来渤海环境污染现状不难得出结论,现行的一些治理措施并未显效。“渤海环境污染并未得到有效遏制,渤海环境治理也未达到预期效果。”刘岩说。

  “十五”期间,国家投巨资开展渤海环境综合整治,但未达到预期效果,其中体制机制不完善是其重要的原因。刘岩认为,影响渤海生态与环境问题产生的区域广阔,从黄河上游到渤海沿岸地区,众多主体分享渤海的环境效益与经济效益,这就使渤海成为典型的“公地”。直接影响了沿海地方政府治理的积极性,造成治理投资效率低下。其次,“十五”期间渤海治理规划计划,如《渤海碧海行动计划》只是一个政策性文件,不具法律强制性效应。执行过程中,政出多门、各行其是,政府部门职能存在“越位”、“缺位”和“交叉”的现象,在渤海治理过程中,导致管理体系、监测体系、投资体系、统计体系、评价体系难以对接,直接影响了治理的效果。

  “渤海环境问题产生与治理效果不明显,是管理失效与治理危机不力的结果。”这已成为一些海洋专家的共识,专家们同时认为,渤海环境问题解决的关键在于如何实现跨部门、跨地区、跨流域、跨中央与地方,多个利益主体之间的统筹协调,形成中央与地方、地方与地方、部门之间的网络状对接与合力。

  因此,渤海治理应有的政策选择是制定和实施区域环境立法,通过建立超越于地方政府、相关管理部门之上的更强有力的统筹协调管理新机制,促使相关利益主体共同行动,承担责任。

  新闻背景

渤海已非“蓝色粮仓”

   国家海洋局北海分局刚刚发布的首个区域性海洋环境公报———《2008年渤海海洋环境公报》,该局环保处窦月明处长在接受本报独家采访时告诉记者。数据表明:2002年渤海污染海域为0.36万平方公里,而2008年已增加到1.38万平方公里。

  渤海中80%以上的陆源入海排污口超标排放,监测人员经常看到的是酱油色泛着阵阵恶臭的污水源源不断地排向海中。

  2008年监测的6个生态监控区中,全部处于亚健康或不健康状态。如产卵场严重退化,鱼卵、仔鱼种类锐减,特别是渤海沿岸原始湿地几乎已全部消失。

  国家海洋局北海监测中心副主任崔文林说,渤海是我国惟一半封闭型内海,海域面积约7.7万平方公里,海水交换能力差,海洋生态系统脆弱。目前,渤海海域面积仅占我国海域总面积的不到3%,但入海排污口的污水排海量则占全海域的23%。

  近年来,渤海沿岸的陆源排污仍未消减,2008年,环渤海沿岸共监测陆源入海排污口96个,超标率为82%,其中山东沿岸陆源排污口超标排放率最高,达96%,天津沿岸次之,为92%。而2006年和2007年两年间,四个海区中,渤海沿岸超标排放的排污口最多,比例高达90%以上。

  目前,受影响最大就是海洋生态环境,如产卵场严重退化,鱼卵、仔鱼种类锐减,密度低,有的地方每百立方米仅有几条鱼。

  过去,渤海是沿岸人们“蓝色粮仓”,名贵海鲜超过了30种,而如今,渤海已没有一种鱼类、贝类或螃蟹能够形成规模群带,渤海物种至少减少30种以上,过去盛产的品种相继断档或濒临绝迹。

  如今,渤海环境问题又面临着新的形势。现在出现了一个更加严峻的问题,就是由原来向渤海大量排污的形式转到排污和破坏海洋自身自净能力并举的阶段。

  由于渤海沿岸经济开发,大量的围填海工程,以及修堤筑坝,使得渤海沿岸的原始湿地几乎消失殆尽。

  现在环渤海三省一市的围填海项目填的所谓废地、荒地、盐碱地,实际上大多数都是湿地。湿地是“地球之肾”,具有巨大的生态功能,对入海污染物的净化、分解起到了非常重要的作用,也是海洋生物繁衍的地方,还可以减少海洋灾害。如今的现状是一方面继续向大海排污,使渤海环境持续恶化,另外一方面沿岸湿地被大肆破坏,严重损害了海洋的自身自净能力。

  进入21世纪,环渤海山东、河北、辽宁、天津三省一市的开发力度加大,主要以围填海为开发内容。渤海近期规划的填海面积在500平方公里以上,规划岸线约占渤海总岸线长度的2/3。大规模的区域开发势必将对渤海海洋环境带来较大压力,经济发展与海洋生态环境保护的矛盾也日益凸显。
“面对如此严峻的渤海环境现状,一定要通过立法从根本上解决。渤海一定要保护!不能让渤海在我们这一代变成死海。要尽快摸清渤海环境污染的现状,尽快启动渤海环境立法,用法律进行管理和保护。如果这项法律5年内不出台,那么渤海走向‘死海’就为期不远了。”曾连续4年在全国政协会议上提交有关渤海立法提案的王曙光委员如今仍在呼吁。


  经济发展增速人居环境质量下降


  针对渤海区域立法的可行性、重要性等问题,刘岩所在的国家海洋局海洋发展战略研究所目前正在进行相关的论证。刘岩告诉记者,他们的研究证明,渤海生态环境问题已成为制约区域经济社会的可持续发展瓶颈因素。如海洋资源退化和水土资源匮乏的固有矛盾相互交织,区域可持续发展的资源基础遭到严重破坏;城市化和产业结构调整受到海洋生态环境的制约;人居环境质量下降,人民群众的正常生活和生命健康受到严重威胁等。

  特别是进入“十一五”时期,环渤海地区面临着新的形势。国家大力实施区域协调发展战略,天津滨海新区的开发、东北老工业基地振兴等重大战略举措,为环渤海地区社会经济的发展注入新的活力。未来10年环渤海地区可能成为中国的第三个区域支撑点,成为拉动我国经济发展的第三个经济支柱和中国经济发展最活跃的地区之一。

  在此背景下,渤海的战略地位将得到进一步提升,承担起区域性资源供应基地和国家战略资源开发的接替区、区域性生态安全的重要保障、东北亚经济合作的战略通道和区域经济一体化的枢纽等重要职能。这在客观上使渤海生态环境的保护与管理成为国家和地方政府必将重视的一项重大战略任务。

  与此同时,伴随着区域经济社会的发展加快,由此对渤海生态环境的压力也将进一步加大,并有可能激发一些新的矛盾和问题,如人口增长和城市化发展的需求与压力将持续增强;水土资源危机的影响将进一步加剧;重化工业基地建设存在着对海洋环境破坏加剧的风险;海洋开发的压力将进一步加大等。

  因此,从渤海环境管理的复杂性出发,建立综合管理的协调机制和统一的法律规范,统筹区域经济发展与海洋生态环境保护,保障新时期区域经济社会持续发展是渤海环境管理的迫切需求。

  据了解,二十多年来,围绕渤海的区域立法工作,许多部门和学者做了大量的工作。2000年,国家海洋局向国家提出了《渤海综合整治规划及“十五”计划实施方案》,并与渤海区域的三省一市共同签署了《渤海环境保护宣言》;环渤海地方人民政府对渤海实施区域海洋立法的呼声也一直很高。


  环保区域立法国内外经验可借鉴


  “中国很多地方已经有了解决区域性环境问题的立法经验,也为渤海立法提供了宝贵的经验和教训。”王曙光在今年提交的政协提案中如是说,比如:为解决黄河水土保持和泥石流影响问题出台的《晋陕蒙(黑三角)接壤地区水土保持规定》等。这些区域立法的实践为渤海环境区域立法提供了坚实的基础,为探索解决渤海区域环境问题的法律制度设计和确立有效的实施机制提供了范本。

  “针对封闭性海域的环境问题,国际上成功的经验是立法先行,惟有制定完善的、充分考虑到区域的个性和特殊性的立法,才能对封闭性海域环境实施规范化管理。”王曙光举了日本濑户内海的例子。

  濑户内海是日本最大的内海,鱼虾资源丰富,自然风景优美。20世纪60年代,日本经济进入了高速发展时期,与此同时,濑户内海污染也日益严重,赤潮频繁发生,鱼虾大量死亡,水产资源衰退,变成一个“死水坑”。

  为了防止海洋污染,日本政府1970年制定了《海洋污染及海上灾害防止法》、《水质污染防止法》等。但此时日本政府制定的一系列环境保护法基本上都是一般法,针对濑户内海这类个别性的、单独性的、特殊性的环境保护问题却鞭长莫及。

  日本政府意识到制定特别法来协调濑户内海海域和陆域的经济开发与环境保护的必要性。1973年制定了《濑户内海环境保全临时措施法》,并于1978年6月第84次通常国会将上述《临时措施法》修改为《濑户内海环境保全特别措施法》,从而使濑户内海环境保全法从临时性法律变成了特别措施性的永恒的法律。

  这一针对性很强的区域法对治理濑户内海起了重大作用。目前濑户内海水质有了极大改善,生态环境得到恢复,海洋渔获量已超过上世纪50年代,海水养殖产量已超过海洋捕捞量,赤潮、溢油等海洋环境灾害逐年减轻。

  当记者问及目前在渤海区域立法会遇到怎样的问题,刘岩称,渤海立法是区域法,涉及的难点很多,最主要的是如何协调区域经济发展与渤海环境保护关系,其次是协调流域与海域的关系,此外是协调中央与地方、地方与地方、部门之间的关系。

  有海洋法专家表示,渤海环境污染问题已经引起相关单位的高度重视,但是要想立法来保护渤海的海洋环境,势必会牵涉到一些地方、部门的利益。在地方层面,发展是地方的压倒性战略,只注重发展,忽视环保及先发展后治理的观念依然在人们的头脑中根深蒂固。在中央层面,渤海环境立法涉及到海洋、环保、交通等部门,各方利益相互制约难以协调。国家海洋局作为国家海洋行政主管部门,在渤海立法上做了大量的调研工作,提出了一系列的立法框架,但几年过去了,在人大代表和政协委员的奔走呼吁下,“利益坚冰”仍难融,实质性工作进展依然举步维艰。

  然而面对渤海,我们已经没有太多的时间等待了,在现有法律政策无效、部门利益之争不休之时,渤海生态环境却在不断被蚕食,有毒污水仍源源不断地注入大海。如果再不采取有效行动,“渤海预言”恐怕不久将变成现实!



   

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